Wohnen auf grossem Fuss: Wie nachhaltig sind Belegungsvorschriften?

Das Streben nach mehr Landbesitz und somit mehr Macht ist so alt wie die Menschheit selbst. Im Mittelalter liessen sich Könige Schlösser bauen, um zu demonstrieren, wie einflussreich sie waren. Wirklich genutzt wurde ein Bruchteil der verbauten Fläche. Gleichzeitig hauste die Unterschicht auf wenigen Quadratmetern pro Person. Auch heute ist es noch so, dass der Flächenverbrauch pro Kopf an das Einkommen gekoppelt ist. Man lebt gerne auf grossem Fuss.

In der Schweiz vergrösserte sich der Wohnflächenkonsum zwischen 2013 und 2021 von 45 auf 46,6 Quadratmetern pro Kopf. Gleichzeitig lebt heute knapp eine Person weniger auf der gleichen Wohnfläche als noch vor 1970. Das zeigen Zahlen des Bundesamtes für Statistik. Nicht nur im Hinblick auf die drohende Wohnungsknappheit aufgrund des Bevölkerungswachstums wäre es wünschenswert, unseren Flächenbedarf zu minimieren. Es würde auch dem Klima-Ziel der Schweiz, netto-null bis 2050, in die Hände spielen. Denn grössere Wohnungen bedeuten in der Regel auch mehr CO2-Emissionen. 

«Schaffen wir es, den Wohnflächenverbrauch zu verkleinern, könnten wir zwei Probleme auf einmal lösen», sagt Jennifer Duyne vom ETH-Wohnforum. Doch warum tut man sich so schwer damit? Schliesslich gäbe es Instrumente, die für eine bessere Ausnutzung von Wohnraum sorgen. Auch wenn diese in gewissen Fällen für ein soziales Dilemma sorgen.

Gesetzliche Vorgaben fehlen

Die Rede ist von der Belegungsvorschrift. Ein Instrument, das die Stadt Zürich bereits Anfang des 20. Jahrhunderts eingesetzt hat, um ihre Siedlungen möglichst effizient zu vermieten. Damals gab es zu wenig kostengünstigen Wohnraum für Arbeitskräfte und ihre Familien, weshalb die sozialdemokratische Regierung den gemeinnützigen Wohnbau förderte.

Neben der Stadt haben auch viele Genossenschaften und Stiftungen Vorschriften, wie sie ihre Wohnungen belegen. Bei vielen gilt: Zimmergrösse minus eins entspricht der Bewohner:innenanzahl. Sprich eine 3-Zimmer-Wohnung für mindestens zwei Personen oder eine 4-Zimmer-Wohnung für mindestens drei Personen. Auch die Stadt Zürich wendet diese Regel an. Trotzdem gebe es nicht «die ‹eine› Belegungsvorschrift», gibt Jennifer Duyne zu bedenken.

In erster Linie, weil nur Gemeinden und Kantone die Regulierung verordnen können und sie für den Rest optional ist. Gesetzlich verankert ist sie nicht. Auch bei Genossenschaften beruht die Vorschrift lediglich auf einer Abmachung zwischen den Mitgliedern. Wie viele gemeinnützige Bauträger:innen in der Schweiz Belegungsvorschriften anwenden – und wie genau sie diese umsetzen, dazu gebe es aufgrund der fehlenden Meldepflicht keine genauen Informationen, schreibt das Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) auf Anfrage. Gemäss einer Studie aus dem Jahr 2012 kennen aber immerhin zwei Drittel der Schweizer Genossenschaften Belegungsvorschriften. 

Vertrauen ist gut, Kontrolle besser

Rebecca Omoregie geht davon aus, dass es heute mehr sind. In Zürich gebe es Genossenschaften, die erst in den letzten Jahren Regeln bezüglich Mindestbelegungen eingeführt hätten, so die Vizedirektorin von Wohnbaugenossenschaften Schweiz. Die aktuelle Anzahl kennt Omoregie nicht: Die letzte Befragung wurde 2021 durchgeführt. Damals gaben 85 Prozent der Stadtzürcher Wohnbaugenossenschaften mit mehr als 50 Wohnungen an, Belegungsvorschriften zu haben.

Dass dieses Instrument in Städten öfters zur Anwendung kommt, sei kein Zufall, sagt Jennifer Duyne: «Je knapper der Wohnraum, desto eher werden Massnahmen ergriffen, diesen fair zu verteilen.» Dann werde Wohnen zum Politikum.

So zog das Stadtzürcher Parlament die Schrauben bezüglich Belegungsvorschriften für kommunale Siedlungen deutlich an, nachdem publik wurde, dass viele Mieter:innen von Stadtwohnungen eigentlich nicht mehr berechtigt waren. Sie hatten also ein zu hohes Einkommen oder beanspruchten zu viel Fläche pro Person – oder beides. Öffentlichkeit und Politik stellten sich die Frage, weshalb bis zu diesem Zeitpunkt nicht kontrolliert wurde, ob die Anforderungen, die neue Mieter:innen erfüllen müssen, auch nach 30 Jahren nach dem Einzug noch eingehalten werden. Die Antwort ist einfach: Belegungskontrollen während der Mietdauer sah die damalige Verordnung schlicht nicht vor.

Auf politischen Druck hin wird sich das ab Januar 2024 ändern: Neu wird die Liegenschaften Stadt Zürich (LSZ) alle zwei Jahre kontrollieren müssen, ob die Vorgaben der neuen Verordnung eingehalten werden. Eine Monsteraufgabe in Anbetracht dessen, dass im Jahr 2019 nach Aussagen der LSZ rund 1400 Wohnungen der Stadt unterbelegt waren.

Was ist gerecht?

Zwar geht der LSZ-Mediensprecher Kornel Ringli davon aus, dass es heute weniger sind, weil in den letzten Jahren bereits viele Mieter:innen in kleinere Wohnungen umziehen konnten oder die Wohnungen infolge Wegzüge neu belegt wurden. Doch seien das ausschliesslich Fälle gewesen, bei denen die Mieterschaft aus eigener Motivation auf die Stadt zugekommen sei.

Die meisten hielten sich allerdings lieber bedeckt, sagt Daniel Zeller von der Drehscheibe Altstetten/Grünau, einer Anlaufstelle für Quartierbewohner:innen: «Viele fürchten sich davor, die Siedlung, in der sie über 30 Jahren gelebt haben, verlassen zu müssen.» Hinzu komme die Angst, auf dem freien Markt keine bezahlbare Anschlusslösung zu finden. Das hat auch mit der Mietpraxis der Stadt zu tun, freie Wohnungen öffentlich auszuschreiben, statt intern zu vergeben – anders als dies bei Genossenschaften der Fall ist.

«Die Verordnung sieht implizit vor, dass auch andere mal die Chance erhalten, in einer Stadtwohnung zu leben. Nicht nur jene, die das bereits tun», argumentiert Ringli. Deshalb gehe es nicht, dass man untereinander Wohnungen tausche, wenn es zu einer Unter- respektive Überbelegung komme. Ein kleiner Trost bleibt: Die Stadt bietet im Falle einer Unterbelegung jeder Mietpartei zwei Ersatzwohnungen an.

Zeller kann die Vorgehensweise trotzdem nur bedingt nachvollziehen: «Ist es gerecht, wenn Menschen, die seit drei Jahrzehnten ein Quartier mitgestalten, in einen anderen Stadtkreis ziehen müssen, weil sie nicht mehr den Anforderungen entsprechen? Ich würde meinen: Nein.» Ein Dilemma, auf das es keine klare Antwort zu geben scheint.

Auch wenn die Angst davor bei den Betroffenen gross ist; Ringli glaubt, dass es nicht dazu kommen wird. Laut ihm gibt es in den jeweiligen Quartieren genügend Wohnungen, um solche Umplatzierungen vermeiden zu können. Heisst jedoch: Wenn es nicht anders geht, wird zu diesem Mittel gegriffen, um den Flächenverbrauch auf dem Minimum zu halten. 

Kein Thema für Private

Dass tatsächlich genügend Alternativen für die betroffenen Mieter:innen innerhalb der Quartiere gefunden werden können, daran zweifelt Daniel Zeller. Auch Jennifer Duyne äussert Bedenken: «Die Bauwirtschaft hinkt dem demografischen Wandel hinterher. Die Nachfrage nach 1- bis 2-Zimmer-Wohnungen wird in den nächsten Jahren weiter wachsen, weil die Bevölkerung überaltert.» Gleichzeitig gibt es heute in der Stadt Zürich weniger Einzimmerwohnungen als Mitte der 90er-Jahre. 

Doch das Problem liegt laut der Soziologin nicht nur bei dem Angebot an kleineren Wohnungen, sondern. «Es fehlen ganz grundsätzlich Anreize, um die Wohnflächennutzung zu reduzieren.» Denn obwohl Belegungsvorschriften im gemeinnützigen Wohnungsbau ein gängiges Mittel sind – der Pro-Kopf-Flächenverbrauch städtischer Wohnungen liegt mit 30,8 Quadratmetern massiv unter dem privater Wohnungen mit 39,8 Quadratmetern –, ist es in der liberalen Schweiz nicht möglich, dieses Instrument privaten Vermieter:innen aufzuzwingen. «Privates Eigentum ist den Schweizer:innen heilig», so Duyne.

Auf Anfrage bestätigt das Bundesamt für Wohnungsbau, dass Belegungsvorschriften als Einzelmassnahme aktuell kein Thema seien. Zu gross wäre der Eingriff in die Autonomie  von privaten, aber auch gemeinnützigen Wohnbauträger:innen. 

Duyne meint, dass es wohl eher darauf hinauslaufe, die Mieter:innen direkt in die Pflicht zu ziehen, um den Flächenkonsum nach unten zu korrigieren: «Unter Fachpersonen wird schon länger darüber diskutiert, Menschen stärker zu besteuern, die in einer zu grossen Wohnung leben.» Das Grundproblem, dass Wohlhabende auf grossem Fuss leben wollen, könne man dadurch allerdings nicht lösen – weder mit dem Instrument der Besteuerung noch mit Belegungsvorschriften.